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黄承伟:中国扶贫开发道路研究
2017-11-15 10:48  

摘要:中国扶贫开发道路研究具有重要的理论实践意义.文章对已有中国扶贫开发道路研究的主要方面,包括历史进程与贡献、战略与政策演变、基本经验与主要模式、精准扶贫精准脱贫方略、未来发展等进行主要观点梳理和综合性评述,讨论和阐述中国扶贫开发道路研究的方向和重点.

新中国成立特别是改革开放以来,中国贫困人口大幅度减少,扶贫开发成就举世瞩目,走出了一条中国特色扶贫开发道路。总结研究中国扶贫开发道路,是完善扶贫开发战略政策体系的现实需要,是丰富发展扶贫理论的客观要求,是开展国际减贫交流的重要内容。已有中国扶贫开发道路研究,主要集中在历史进程与贡献、战略与政策演变、基本经验与主要模式、精准扶贫精准脱贫方略、未来发展等方面。本文对上述方面的研究进行梳理和评述,对中国扶贫开发道路研究的方向和重点进行分析阐述,旨在为深化相关研究提供参考。

一、中国扶贫开发的历史进程与贡献

中国扶贫开发道路的起点时间是1949年还是1978年?将1949-1978年纳入减贫史进行分析的有胡鞍钢、范小建、刘娟、朱小玲和刘超等,其将新中国成立以后至改革开放的社会发展进程视为中国扶贫历史进程的一部分,但上述学者对1949-1978年时期扶贫历史的划分及归纳亦有不同。胡鞍钢、范小建将该时期的扶贫成就归因为:一是社会制度改革,土地改革、公社化运动等建立了一个极为平等的社会,有效地消除了极端人类贫困现象;二是建立了高度覆盖的基本社会保障以及教育、医疗体系,为极端贫困人口提供了基本的生存保障[1-2]。刘娟、朱小玲等也将1949-1978年划定为单独扶贫历程,但不同的是,其将该时期认定为小规模的救济式扶贫阶段,即“依托自上而下的民政救济系统,对边远落后地区、因灾致贫人口和战争伤残人口实施生活救济”[3-4]。刘超等人与前几位研究者不同,将1949-1985年划为同一阶段,认为该时期主要是通过制度变革减缓农村贫困程度,其减贫行动的逻辑在于通过全面的、综合性的制度变革调整社会生产关系,调动社会各方面特别是贫困农民的积极性,发展农业生产和农村经济,以经济增长缓解全社会的贫困问题。这一阶段与后面时期不同的是,一重点在于缓解全社会的贫困程度,而不注重减少贫困人口或者根除贫困;二着眼点于全国层面,并未专门针对农村贫困地区[5]。

改革开放以来中国扶贫开发阶段划分,学术界具有非常高的共识。王晓丽、刘娟、许源源、赵曦等大多数专家学者均以不同时期政府不同的扶贫行动为分期标志,将1978年以后的扶贫历史分为四段或者五段扶贫历程[3,6-8]:一是1978-1985年为体制改革推动扶贫阶段。这一时期以家庭联产承包责任制、农产品价格、农村商品经济等农村经济体制的深刻变革,促使农村经济取得了超常规增长,最终导致贫困人口急剧减少。根据中国政府扶贫标准,贫困人口从1978年的2.5亿人,减少至1985年的1.25亿人;二是1986-1993年为大规模开发式扶贫阶段。以成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”(1993年改为国务院扶贫开发领导小组)为专门扶贫机构为标志,中国扶贫进入了有组织、大规模、开发式的扶贫阶段。国家划定18个集中连片贫困带和一批国家级、省级贫困县进行重点区域扶贫开发,农村绝对贫困人口从1.25亿下降到8 000万人;三是1994-2000年为扶贫攻坚阶段。以《国家八七扶贫攻坚计划》为标志,中央政府大幅度增加扶贫开发投入,明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制,建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制,并推行了入户项目支持、最低生活救助、教育卫生扶贫、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施。农村绝对贫困人口由8 000万下降到3 209万人;四是2001-2010年为综合扶贫开发阶段。以《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》为标志,以国家扶贫开发重点县为重点,以15万个贫困村为扶贫对象,全面实施以村为单位进行综合开发和整村推进的参与式扶贫,同期农村贫困人口从9 422万人下降到2 688万人;五是2011年至今,以片区开发新举措与精准扶贫新方略融合推进的扶贫脱贫攻坚阶段。以2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》和2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台为标志,以“2020年现行标准下贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域型贫困问题”为目标,全面实施精准扶贫精准脱贫方略,全党全国全社会动员,坚决打赢脱贫攻坚战。

也有部分学者根据不同要素如制度建设划分不同的扶贫历史阶段,如胡鞍钢将整个反贫困历史分为三个阶段,认为三次不同的制度建设——“解放农民革命”是促进农民不同程度增收的主因,因此形成了三段不同的减贫历史[1]。第一次“解放农民革命”是1949-1978年,主题是解放农民、保护农民、限制农民,通过土地改革,使贫困的农民从地主的压迫与剥削中解放出来。第二次“解放农民革命”是1978-2000年,主题是解放农民、转移农民、富裕农民。采取家庭联产承包制,大力兴办乡镇企业,使农民从低效率的人民公社制度中解放出来,从土地上解放出来。第三次“解放农民革命”是2000年至今,主题是解放农民、投资农民、服务农民、转移农民、富裕农民,消除二元体制的体制性障碍,加速城镇化进程,从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。

新中国成立以来,特别是改革开放以来扶贫开发历程的阶段划分,是总结中国扶贫开发道路的开始和基础。目前看,扶贫开发阶段划分主要是依据政府的扶贫开发行动,特别是国家不同时期制定的三个扶贫规划。这样的划分,阶段清晰,符合中国扶贫开发以政府为主导的实际。但是,这里有两个问题,一是政府的扶贫开发行动并不完全是每一阶段贫困人口减少的全部原因,因此,如果引用当期全部贫困人口的变化数据作为成效,显然并没有充足的实证支持。二是贫困人口减少是经济增长带动、专项扶贫资金项目支持、社会帮扶综合作用的结果,不同阶段,这些力量的作用程度并不完全相同,因此,进一步分析减贫的主要动因及其贡献,并据此划分扶贫开发阶段,可能更加有说服力。

二、中国扶贫开发的战略及政策演变

中国政府在不同的历史阶段根据贫困特征的变化,适时并不断调整扶贫开发战略,完善扶贫开发政策体系。

1949-1978年,实施计划经济体制下的广义扶贫战略。1952年,国家完成了土地制度改革,基本上消除了农民无地的现象,为后来政府实施农村扶贫政策奠定了制度基础。确立人民公社集体经济体制、建立农村财产公有制、在农村生产力发展方面采取的一系列措施,包括:(1)在全国范围内开展大规模的基础设施建设,进行农田水利建设,改善农村灌溉设施和交通条件。(2)建立农村科技服务网络,形成基本覆盖全国所有农村乡镇的农业技术推广服务网络系统。(3)建立全国性的农村合作信用体系,改善农村金融服务。(4)农村基础教育和农村基本医疗卫生事业快速发展,农村小学校和乡村卫生所的大力建设、免费教育和乡村合作医疗、赤脚医生等政策措施,为农村人口的发展提供了有力的保障。(5)初步建立以社区五保制度和农村特困人口救济为主的农村社会基本保障体系[9]。然而,人民公社运动严重挫败了农民劳动积极性,生产极其缺乏效率。至1978年,根据中国政府扶贫标准,农村贫困人口规模高达2.5亿人,占全国人口总数的25.97%,占世界贫困人口总数的1/4,农村贫困发生率达到30.7%。在此过程中,由于“大跃进”等极“左”路线,20世纪50、60年代还一度出现了农村大范围饥荒的悲惨局面[10]。刘娟认为这一时期的扶贫战略主要是小规模的救济式扶贫,即依托自上而下的民政救济系统,对边远落后地区、因灾致贫人口和战争伤残人口实施“输血式”生活救济。这种救济式扶贫战略,虽然保障了贫困人口的临界生存需要,却难以提高贫困人口的发展能力,不能从根本上最终摆脱贫困,“救急不救穷”[3]。

1978-1985年,实施农村经济体制变革推动减贫的战略。推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,实施提高农产品价格、发展农村商品经济等配套改革,极大地解放了农村的生产力。农村经济体制的深刻变革,为这一时期我国农村经济的超常规增长和贫困人口的急剧减少提供了强劲动力。农民人均纯收入也由1978年的133.6元上升到1985年的397.6元;人均占有的粮食、棉花、油料、肉类产量分别增长14%、74%、176%和87.8%[11];农村绝对贫困人口由2.5亿下降到1.25亿左右,年均减少1 786万人,贫困发生率也由30.7%下降到14.8%。这一阶段对缓解贫困起主要作用的是农村土地制度、市场制度以及就业制度的改革[12]。通过农村土地制度、农贸市场制度、支持农村发展的金融组织和劳务输出制度的改革,在农村经济快速增长的背景下无法温饱的绝对贫困人口大幅度减少。但是,自然、历史等多种致贫因素逐渐显现。为此,政府及其有关部门实施相应扶贫政策、开展一系列帮困活动,以支持经济发展明显落后、贫困人口较为密集的地区脱贫。1984年国家实施的以工代赈,即是救济对象赈济金或赈济物通过参加必要的社会工程建设获得,也即贫困人口要通过出工投劳来获得救济[11]。以工代赈的项目,改善了贫困地区的基础设施,并帮助了贫困地区和贫困人口形成生产条件[13]。政府在改善农村物质贫困的同时,也开始逐步重视农村的教育,出台了一系列改善农村教育的社会政策[14]。

1986-1993年,实施区域开发式扶贫战略。这一时期,农村区域发展不平衡问题开始凸显,农村地区特别是老少边远地区的经济、社会和文化发展水平开始较大落后于沿海发达地区,成为“需要特殊对待的政策问题”[15]。贫困人口呈现出明显的区域集中特点,主要分布在“老、少、边、穷”地区,需要推行有组织、有计划、大规模的帮扶措施。1984年9月,中共中央和国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》,将“老、少、边、穷地区的经济发展”单列一章。从此,解决大多数贫困地区贫困人口的温饱问题成为中国政府扶贫工作的一个长期目标。同时,中国政府于1986年成立了专门的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组,使农村扶贫开发规范化、机构化、制度化,这一扶贫机构的建立,标志着我国政府由原来的道义式扶贫转向制度性扶贫[16]。这一时期确定的开发式扶贫是以区域开发带动扶贫为重点,在一些贫困地区,“促进区域经济增长带动扶贫”的项目开发式反贫困战略演变为“贫困地区工业化项目投资”的开发式战略。实践证明,这种方式固然有利于县域经济的发展,但缺乏与贫困农户的直接联系[17]。虽然这一时期的专门措施发挥了一定效果,但由于同期农村经济增长速度放慢,加之剩余贫困人口脱贫难度增加,与前一时期相比,这一时期贫困人口下降速度有所减缓,返贫现象有所增加。依据世界银行估算,1985-1989年间甚至出现农村贫困人口绝对数增长700万的贫困反弹现象[10]。

1994-2000年,实施综合性扶贫攻坚战略。这一阶段是以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的颁布为标志。该计划明确要求集中人力、物力、财力,用7年左右的时间,基本解决8 000万农村贫困人口的温饱问题。明确提出要到村到户,以贫困村为基本单位,以贫困户为主要工作对象,以扶持贫困户创造稳定解决温饱的条件发展种养业为重点,坚持多渠道增加扶贫投入。并明确指出,扶贫开发到村到户的核心是扶贫资金的投放、扶贫项目等各项措施真正落实到贫困乡、贫困村、贫困户。提出扶贫的主要对象和工作重点是贫困农户[18]。扶贫开发工作随之由道义性扶贫向制度性扶贫转变,由救济性扶贫向开发性扶贫转变,由扶持贫困地区(主要是贫困县)向扶持贫困村、贫困户(主要是贫困人口)转变。同时,较大幅度地增加了扶贫资金。三大扶贫项目(扶贫贴息贷款、以工代赈和发展资金)投放的扶贫资金从1995年至1999年增加了1.63倍。这一阶段,政府在宏观经济政策方面也明确提出了加快中西部地区的经济发展计划。实践证明,将扶贫到户与促进中西部地区经济发展的宏观政策相结合,对缓解农村贫困产生了积极意义。中央政府大幅度增加扶贫开发投入,明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制,建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制,并推行了入户项目支持、最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施。到2000年底,贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到1 321元,农村绝对贫困人口由8 000万下降到3 209万人,贫困发生率减少到3.4%。基本解决了贫困人口的温饱问题,使我国农村贫困从普遍性、区域性、绝对性贫困向点状分布和相对贫困发生转变。2000年中国政府宣布“八七扶贫攻坚计划”确定的战略目标基本实现,全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决。但是,扶贫开发工作面临的困难依然严峻[19]。从根本上改变贫困地区社会经济的落后状况将是一个长期而艰巨的历史性任务。

2001-2012年,实施整村推进与“两轮驱动”扶贫战略。在全国中西部地区确定592个国家扶贫开发重点县,把贫困瞄准重心下移到村,全国范围内确定了15万个贫困村,全面推进整村推进、产业发展、劳动力转移为重点的扶贫开发措施。2007年,全面实施农村最低生活保障制度,进入扶贫开发政策与最低生活保障制度衔接的“两轮驱动”阶段。到2010年在1 196元的贫困标准线下,中国贫困人口已经减少到2 688万,贫困发生率下降到2.8%。特别是“十一五”时期,贫困人口从6431万减少到2688万,5年减少3 743万,年均减少748.6万;重点县农民人均纯收入从1 723元增加到3 273元,增长了1 550元,年均增长10.28%,比全国平均水平高了0.95个百分点。扶贫开发取得的成就不仅使大多数贫困群体的温饱问题得以解决,同时也对国民经济持续健康发展和缓解区域、城乡差距扩大趋势发挥了十分重要的作用。

从2013年开始至今,实施精准扶贫精准脱贫方略。党的十八大以来,习近平总书记高度重视扶贫开发工作,提出了一系列扶贫开发的新思想新观点新部署新要求,形成了中国新时期扶贫开发战略思想。以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导,中国2015年作出“打赢脱贫攻坚战”的决定,明确“到2020年现行标准下贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”的目标,全面实施精准扶贫精准脱贫方略。坚持中国制度的优势,构建省市县乡村五级一起抓扶贫,层层落实责任制的治理格局。注重抓六个精准,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,确保各项政策好处落到扶贫对象身上。坚持分类施策,因人因地施策,因贫困原因施策,因贫困类型施策,通过扶持生产和就业发展一批,通过易地搬迁安置一批,通过生态保护脱贫一批,通过教育扶贫脱贫一批,通过低保政策兜底一批。广泛动员全社会力量,支持和鼓励全社会采取灵活多样的形式参与扶贫。围绕精准扶贫战略,创新扶贫开发机制,为贫困人口贫困村建档立卡,向贫困村派驻第一书记和工作队,出台一系列精准扶贫政策,为脱贫攻坚源源不断地释放着改革红利。现行标准下农村贫困人口从2010年的1.66亿人,减少到2015年底的6000万左右,减少了1亿人。贫困县农民人均纯收入从2010年的3273元,增加到2015年的6 600元以上,翻了一番,增长幅度连续5年高于全国农村平均水平。社会保障日益完善。贫困地区基本公共服务体系建设加快推进,城乡基本养老保险制度全面建立,全国农村5 000余万人纳入低保保障范围。贫困地区基础设施建设成效明显。自然村通公路、通电、通电话比例达到90%左右。

从政府主导角度出发,中国不同历史时期的扶贫开发战略以及相应的政策体系十分清晰,梳理并不困难。问题在于,每一个阶段的扶贫战略并不是唯一的,减贫往往是多种战略综合作用的结果。政策体系的总结也面临同样的问题。而且,贫困人口的减少并不仅仅是扶贫开发的结果,在一定程度上,更是经济增长带动减贫的结果。但是,可以肯定的是,没有专门的、不断完善的扶贫开发战略与政策体系,就无法取得如此巨大的减贫成就。至于如何以及能否区分导致中国减贫成就的各个要素并量化,看起来还需要完成大量的研究。

三、中国扶贫开发的基本经验及主要模式

习近平总书记对中国特色扶贫开发道路进行了总结,这是关于中国扶贫开发基本经验最权威的表述[20]。一是坚持改革开放,保持经济快速增长,不断出台有利于贫困地区和贫困人口发展的政策,为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。二是坚持政府主导,把扶贫开发纳入国家总体发展战略,开展大规模专项扶贫行动,针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。三是坚持开发式扶贫方针,把发展作为解决贫困的根本途径,既扶贫又扶志,调动扶贫对象的积极性,提高其发展能力,发挥其主体作用。四是坚持动员全社会参与,发挥中国制度优势,构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局,形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。五是坚持普惠政策和特惠政策相结合,先后实施《国家八七扶贫攻坚计划(1993-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,在加大对农村、农业、农民普惠政策支持的基础上,对贫困人口实施特惠政策,做到应扶尽扶、应保尽保。

应该说,这五个“坚持”全面概括了中国扶贫开发的基本做法和主要经验。关于这些经验的研究,由于视角不同,着力点不同,目的不同,呈现出各种不同的表述。这些表述,大都可以看成是官方经验总结的具体阐析,其主要观点可以概括为以下六个“坚持”。

一是始终坚持根据国情建立完善扶贫战略政策体系。特殊的国情和不同历史时期的贫困特征决定中国采取了不同的减贫策略。

二是始终坚持开发式扶贫方针。所谓开发式扶贫,一是坚持综合开发。加强贫困地区水利、交通等基础设施建设,重视科技、教育、卫生、文化事业的发展,提高贫困人口综合素质,促进贫困地区经济、社会协调发展和全面进步。二是坚持可持续发展。把扶贫开发与资源保护、生态建设相结合,与计划生育相结合,提高贫困地区可持续发展能力。三是把发展种养业作为扶贫开发的重点。以增加贫困人口的收入为中心,依靠科技进步,优化品种、提高质量、增加效益,搞好信息、技术、销售服务,确保增产增收。四是积极推进农业产业化经营。引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困地区建立原料生产基地,为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务,形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。五是积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出。加强转移就业前的劳务技能培训,健全就业信息服务体系,提高转移就业的组织化程度,维护转移劳动力的合法权益[21]。

三是始终坚持实施政府主导、层次分明的扶贫战略。把扶贫开发作为我国国民经济和社会发展五年计划中的一项重要内容,增加对贫困地区的投资,制定扶贫开发计划和纲领。中国扶贫减贫的成功之道在于减贫作为国家重要发展目标被列入国家发展规划;经济持续高增长成为大幅度减少贫困人口的决定性因素;不断完善国家扶贫战略和政策体系;创新中国特色的反贫困机制,其中自力更生、地方为主、国家支持、社会捐赠、对口支援、市场驱动、国际援助等七个机制组成了政府主导、多元投资、相互补充、激励相容、广泛参与的具有中国特色的PPP(政府和社会资本合作)模式[22]。中国新时期反贫困模式可以总结为“两线一力”,“两线”即经济发展和社会安全网两条线索,“一力”即政府主导力[23]。

四是始终坚持实施少数民族地区扶贫攻坚战略。少数民族在我国社会、经济发展中的特殊地位。在复杂的经济和社会背景下,我国在尊重地区差异和民族文化等条件的基础上,通过分阶段、分区域等手段扎实推进扶贫开发工作,取得了重要成就[24]。

五是始终坚持实施区域性扶贫战略。鉴于东中西部经济发展特殊状况,我国先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等发展战略,并通过划定14个全国集中连片特困地区开展针对性扶贫攻坚[25]。通过明确区域发展实际、实施区域差异性扶贫开发战略,是解决经济发展和消除贫困问题重要途径。

六是始终坚持实施开放共享的扶贫战略。减贫领域的国际交流与合作是中国特色扶贫开发道路的重要内容,对推进中国减贫事业发挥了积极作用[26]。通过参与国际交流,开展知识领域的传导学习和借鉴国际先进的减贫理念、经验、措施,借鉴不同民族不同地区具体政策的设计,进一步丰富和完善本国减贫政策与机制。中国政府以开放的态度吸收和借鉴世界各国及国际组织的反贫困经验,广泛利用国外政府和非政府组织、国际多边组织的援助,在扶贫开发领域中积极开展与国际社会的交流与合作[27]。

上述“五个坚持”和“六个坚持”的核心内容基本一致,从不同角度展示了中国扶贫开发的基本经验。由于中国农村扶贫开发的巨大成就,其中的做法经验具有分享借鉴的价值也毋容置疑。但是,由于贫困问题的解决是多方面力量、多种因素综合作用的结果,因此,总结交流中国农村扶贫开发的基本经验,还需要批判及反思的视角。首先,中国农村反贫困是分阶段推进的,每一个阶段制定相应的国家减贫计划,呈现出明显的阶段性特征。这一特征客观上却弱化了对反贫困长期性、复杂性的认识,并且在一定程度上也导致反贫困战略政策的长期性、制度全面性的不足,法制化进程缓慢。其次,中国农村反贫困体系的根本性特征是强政府主导。从中央到地方强化各级政府的扶贫责任,建立了完整的扶贫工作体系,政府完全主导了扶贫资源的分配及传递,各级政府及扶贫等相关部门成为扶贫资源管理、使用、监督的主体。这种大一统的体制机制,弱化了不同贫困区域、不同贫困群体扶持政策需求的差异性,目标群体在反贫困过程中的主体性难以充分体现,社会组织的产生、发展及其在扶贫中的作用也缺乏足够的空间。再次,中国农村反贫困战略政策实施涉及决策、管理、执行、监督等各个方面及环节。在此过程中,不可避免存在需要改进的缺陷,如目标瞄准的有效性和针对性问题、扶贫资源管理使用的漏出与浪费问题、各种扶贫开发模式由于差异性不足导致的效率问题、扶贫实践中重视硬件投入而软件投入不足问题、扶贫绩效评价科学性问题等等。最后,如何总结我国农村扶贫开发经验及其教训、如何与其他发展中国家交流分享具有巨大潜力和发展空间。需要特别注意和强调的是,任何国家(区域)借鉴外来的减贫经验、模式,只有结合当地实际实现本土化,才会生根、取得预期效果。

中国在长期的扶贫开发实践中,探索形成了一系列成功模式,这些模式具有以贫困人口脱贫致富为目标,以开发式扶贫为手段,以建立贫困群众内生发展动力为根本等特征,这些模式具有可学习、可复制、可推广的特点。总结多年的探索和研究,中国扶贫开发的主要模式有产业扶贫、易地扶贫搬迁、劳动力转移培训就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、基础设施扶贫、科技扶贫、金融扶贫、文化扶贫、生态旅游扶贫模式等等。

四、精准扶贫精准脱贫方略

2011年,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》就提出“建立健全扶贫对象识别机制,做好建档立卡工作,实行动态管理,确保扶贫对象得到有效扶持”。2013年11月,习近平总书记在湖南湘西视察时,首次提出了“精准扶贫”思想。2013年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出建立精准扶贫工作机制,切实做到扶真贫、真扶贫,并将其作为六项扶贫创新机制之一,对精准扶贫工作模式的顶层设计做出明确要求,推动了“精准扶贫”思想落地。随后,习近平总书记在多个场合阐述精准扶贫精准脱贫,并明确为打赢脱贫攻坚战的基本方略。

精准扶贫精准脱贫方略的提出与形成有其历史必然性。近十年我国基尼系数均超过国际警戒线水平(0.4),经济增长的减贫作用逐渐减弱,在此背景下,提高扶贫精准度以及扶贫资金使用效率成为未来扶贫工作的重要内容[28]。以往以县为单位、按区域实施的瞄准机制和扶贫工作机制下,易造成接受扶贫的本体错位;且贫困人口统计一概使用平均数筛选,极有可能人为减少贫困人口;同时,伴随贫困人口大幅减少,分布渐趋分散,区域瞄准机制必然影响扶贫的精准度和实质效益[29]。此外,贫困区域、贫困群体分布特征的变化,需要首先明确农村扶贫谁是贫困者、致贫原因是什么、怎么针对性帮扶、扶贫效果又怎样等一系列问题,这就需要以多维贫困视角界定贫困居民,用精准扶贫方式瞄准真正的贫困家庭[30]。这些构成了经济扶贫、精准脱贫方略提出的现实和理论背景。

精准扶贫精准脱贫方略提出具有重要的理论实践意义。精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而必须采取的措施,并将成为未来中国农村扶贫的主要方式[31];精准扶贫是我国到2020年全面实现小康目标的重要保障,是完善扶贫开发治理体系的迫切需要,是加强扶贫开发治理能力建设的必然要求,是我国当前阶段扶贫开发转型的需要,是适应贫困人口特征变化的需要,是扶贫开发机制创新的重要内容[32]。精准扶贫精准脱贫基本方略的提出,是对马克思主义反贫困理论的创新与发展,是我国扶贫开发与贫困治理理论的一次成功转型与突破升华,具有深远的实践意义和广泛的理论价值[33]。

精准扶贫具有丰富的理论内涵。主要表现为扶贫“对象—资源—主体”精准、扶贫“目标—过程—结果”精准以及“微观—中观—宏观”的不同扶贫层级精准。同时,精准扶贫与精准脱贫的辩证关系集中体现为手段与目标、过程与结果、量变与质变、战术与战略的关系。有学者认为,将建档立卡式的精准扶贫称为“扶贫的公益型精准模式”,并结合新常态提出“扶贫的发展型精准模式”,把发展的内涵注入扶贫之中。要真正提高扶贫开发效益,精准机制不能止步于精准识别需求对象,而要覆盖到脱贫的整个过程,做到资源调查、建立基于资源的发展模式、建立联结农户到市场的链条等三个层面的衔接[34]。

精准扶贫精准脱贫方略三年多的实践已经取得显著成效。精准扶贫精准脱贫各项制度基本建立,精准扶贫精准脱贫的制度体系初步形成;精准扶贫机制实施顺利推进,精准识别工作顺利完成,扶贫对象精准程度大大提升;驻村帮扶工作队伍基本到位,贫困村第一书记也陆续到位,形成了新时期坚强有力的中国扶贫脱贫治理新型结构;形成新时期中国全社会扶贫脱贫的“大扶贫”格局;帮扶资金和帮扶项目的精准度大幅提升;各具特色的精准扶贫精准脱贫创新模式不断涌现;中国扶贫脱贫治理能力得到提升;增强了扶贫脱贫责任意识,密切了干群关系[32]。

精准扶贫精准脱贫方略的实施面临挑战。以收入作为贫困户唯一识别标准具有一定的局限性;贫困村脱贫与返贫现象同时存在,缺乏对脱贫人口的动态跟踪与精准管理;扶贫资金满足不了地方需求,用途分散,约束多;基层扶贫机构不健全;贫困地区基础设施和公共服务建设不够完善。建档立卡政策同时包含福利测量和农户参与两种视角的贫困瞄准方法,以福利测量方法为表达,以农户参与方法为实践。由于福利测量方法和农户参与方法在收入和支出认知上存在差异,贫困瞄准政策的表达与实践相背离[35]。精准扶贫实际执行效果并不令人满意,其主要原因在于精准扶贫出现了对贫困户的排斥,如识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥、连片开发对片区外贫困群体的区域排斥以及自上而下识别过程中对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等。根本原因是自上而下完全由政府体系主导、缺乏贫困群体参与的贫困户识别机制,以及政府财政低投入和独立第三方机构介入的协助和监督机制缺乏等。产业精准扶贫以扶贫开发为宗旨的项目进村,以行政路径依赖为运作机制,因缺乏村庄社会性参与及村庄公共平台的承接与运作,往往导致扶贫目标偏移,拉大贫富差距,加速村庄原子化溃败,农民对身边党政工作和形象不认可等后果[36]。

进一步提高精准扶贫精准脱贫方略质量和水平需要采取有效对策。推进扶贫到户改革、提高扶贫工作精准性时,应将扶贫资金的项目管理和审批权力下放到县;实行以扶贫为导向的考核机制;根据贫困人口数量和贫困程度分配扶贫资金,改进项目争取方式;借鉴财政“一事一议”方式制定贫困村扶贫项目;制定具体的贫困户受益机制;减少政府对产业发展的不必要干预,探索基于市场机制的产业扶贫方式以及探索政府购买服务的形式等[28]。同时,注重解决精准扶贫推进中的区域差异性和发展不平衡性问题、研究和解决贫困户脆弱性和外部突发性因素影响变大导致的扶贫脱贫的稳定性和长效性的新方法和新思路、研究探讨扶贫脱贫标准依然偏低,单一化指标带来扶贫脱贫不稳定性问题、研究和尽快解决新形势下扶贫脱贫治理体系功能和职责不明晰的问题、消除贫困地区对精准扶贫长效化存在的担忧、科学安排精准扶贫与精准脱贫的进度以及加大力度做好片区规划实施与精准扶贫融合推进等[32]。

五、中国扶贫开发道路研究展望

中国扶贫开发道路研究可以简单理解为,包括对新中国成立以来特别是改革开放以来的总结性研究、目前至2020年脱贫攻坚阶段的对策性研究和2020年后中国扶贫战略的前瞻性研究。本文从扶贫攻坚前沿问题和面向2030年的扶贫战略两个方面,以展望视角讨论扶贫开发过去总结性、现实对策性和未来前瞻性研究的相关问题。

(一)中国扶贫攻坚前沿问题研究

中国扶贫开发过去几十年和未来相关的理论实践问题,可以从以下十个方面进行梳理。

减贫手段和减贫目标研究。以人民的幸福感作为扶贫目标的背景和意义,要正确看待贫困人口如何脱贫以及如何让贫困地区特别是农村发展得更好的问题。这就要从人类发展的规律及趋势认清发展目标,把全体人民的幸福感摆在优先位置。同时进一步阐释党和国家为实现这一战略目标,不断调整具体的手段和任务,在解决绝对贫困到减缓相对贫困,解决温饱问题到实现全面小康这一历史嬗变的进程中,扶贫手段的变与扶贫脱贫目标的不变,是矛盾统一体的对立统一关系。

多维贫困与贫困治理研究。通过总结贫困测量的国际、国内理论与实践发展进程及趋势,分析多维贫困的特征及测试方法,探讨当前贫困类型的精准识别问题和未来的发展趋势,阐释各种贫困治理模式的理论成果和实践效果,强调通过对不同地区、不同贫困诱因、不同贫困状态的分析和评估,选择有针对性的贫困治理模式,以达成科学扶贫、生态(绿色)扶贫、有效扶贫、精准扶贫的目的。

“三维资本”协同反贫困机制研究。从减贫理论发展脉络看,有关贫困成因的解释经历了从物质资本范式到人力资本范式,再到社会资本范式的过程。新阶段提高扶贫开发投资的综合效益,需要将物质资本、人力资本和社会资本投资统筹起来,建立“三维资本”协同反贫困机制。这就需要对涉及扶贫理论框架中的一些基础概念及物质资本、人力资本、社会资本等三维资本结构做出原创性的界定和内涵延伸,构建“三维资本结构”的扶贫理论框架及作用机制,同时还考虑不同地区资本体现方面的差异性,建立政府反贫困政策绩效管理的评估方法等,促进扶贫理论发展。

传统文化与减贫发展研究。可以通过大量典型案例,系统阐释传统文化在扶贫减贫过程中的价值和意义,具体分析如何根据国情和本土传统文化把扶贫减贫方法本土化,总结梳理在扶贫日常工作中的实现路径,总结阐述在扶贫减贫过程中要把文化、教育、科学普及等与满足农民求知、求富、求乐的要求和发展农村经济、完善社区治理体系紧密地结合,使文化更好地为经济建设这个中心服务,使文化更好地与之同步协调发展。

贫困固化与贫困流动研究。围绕新城镇化快速进程中如何脱贫发展这一主题,分析阐述相关理论和如何通过建机制、转方式,在城乡统筹发展的框架下实现工业化与农业现代化相协调,人口、经济、资源与环境相协调,大中小城市与小城镇相协调,人口积聚、“市民化”与基本公共服务相协调,按照产城融合、节约集约、生态宜居的路子走下去等诸多重大理论和实践问题。

扶贫对象主体性与组织化研究。通过对典型案例的研究分析,具体阐释在扶贫项目的设计、规划、实施、监管和验收过程中,一方面要激发目标群体的积极性、主动性和参与性,增强群众对扶贫项目的拥有感,真正实现从“要我脱贫”到“我要发展”的转变;另一方面还要提高群众组织化水平,要采取不同方式将生产经营规模狭小、经营分散、经济实力较弱、科技水平滞后等传统职业特征的农民转变为有组织地进入市场与社会,并且能够获得与其他阶层同等待遇的现代农民,从而激发内生动力,真正提高贫困人群自我造血、自力更生的能力。

扶贫机制创新的理论与实践研究。系统回顾中国农村扶贫开发的历程,系统分析在“两个百年目标”中国梦、“五位一体”整体布局、“四个全面”战略布局下农村扶贫开发面临的新形势以及在新时期的战略定位,全面阐述扶贫攻坚机制创新的目标任务、农村扶贫开发模式创新发展重点,通过案例和比较研究指出新世纪农村扶贫机制模式创新的发展趋势和规律;系统阐释如何依据各地区的实际情况,从发展的角度做好扶贫机制的理论创新和实践创新,并有效处理好创新、理想和现实的关系。

政府市场社会协同大扶贫格局研究。针对当前扶贫工作“政府热、社会弱、市场冷”的局面,系统回顾近年来扶贫工作的主要成效、扶贫工作存在的普遍性问题,特别是系统总结中国特色社会扶贫体系面临新挑战,以此为基础,借鉴国际经验,阐述构建政府、市场和社会三者之间各司其职、协调发展、共同作用的和谐互动模式和符合国情、政情的“政府主导、市场能动、社会参与”的中国特色扶贫格局,总结提炼国内外引导并鼓励社会力量和市场力量参与扶贫工作的经验及模式。

政治制度优势和贫困治理研究。“扶贫攻坚”是体现社会主义制度优越性的重要举措。需要在系统分析共产党的政治优势和社会主义的制度优势的基础上,系统阐述要始终坚持充分发挥政治制度优势,动员全党全社会成员,发挥政府主导作用,运用贫困治理规律,集中力量组织开展目标明确的大规模扶贫行动,以实际行动、具体项目去扶持“可以扶持”的贫困群体,以农村低保等措施去救助实际上“难以扶持”的贫困群体。针对历史教训和现实需要,要深入分析发挥政治、制度优势可能出现的跃进式脱贫的风险,提出构建风险防范体系的方法途径。

精准扶贫精准脱贫方略研究。精准扶贫精准脱贫是打赢脱贫攻坚战的基本方略。需要系统分析和阐释精准扶贫精准脱贫方略提出与形成的国际国内背景、基本内涵、重要内容、实施体系和重大意义,需要总结评估精准扶贫精准脱贫从顶层设计到基层落实的实践现状、主要做法、经验和模式。并基于脱贫攻坚的实践及未来中国扶贫开发面临的趋势和挑战,分析脱贫攻坚进程中的理论实践前沿问题,指出扶贫制度的继承、发展与创新是精准扶贫精准脱贫方略发展的方向,特别是要明确扶贫开发对全面建成小康社会、促进共同富裕的重大价值和重要意义,提出中国回应联合国2013年可持续发展议程的减贫战略政策制定框架。

(二)中国未来扶贫战略研究或“面向2030年的中国扶贫战略研究”

尽管中国在减贫方面取得了巨大成就,但是贫困人口数量仍然位居世界第二。与此同时,随着全面小康社会的建成和中国社会经济进一步转型与升级,中国扶贫也面临着许多新的挑战,比如,城镇化进程中从农村转移到城市的新市民,可能由于各种原因沦为新的城市贫困人口。在生态和环境保护中部分地区农村经济发展受到制约而影响到农民的生计,农村人口结构变化使得农村进一步凋敝,城乡公共服务差距,城乡老龄化问题加剧,社会保障体系需进一步完善,以及经济增速新常态下对公共政策可能的影响等一系列新的挑战。因此,全面建成小康社会后的贫困特征、增长和发展环境以及统筹考虑城乡一体化的新的减贫战略是亟须研究的重点问题。重点要研究分析全面建成小康社会后中国贫困的新特征、新挑战、新机遇,提出城乡统筹发展中的新的减贫战略与规划建议。

贫困趋势研究。包括农村贫困现状和趋势分析、致贫因素分析、减贫的影响因素分析、减贫的主要障碍、农村社会保障体系效果与影响、城市贫困等。

国际经验研究。梳理有代表性的中等收入国家、区域性国际组织和国际组织在发展进程中减贫的战略、政策、经验,特别是社会保障、就业、人力资源开发、有效和更有针对性的金融服务和金融创新、城乡统筹发展、缩小区域发展差距等方面的政策及实施。

2020年后中国扶贫的战略政策和规划建议研究。主要包括城乡一体化的扶贫战略,在气候变化背景下的绿色扶贫战略,老龄化社会扶贫战略,经济新常态化下的扶贫战略,金融服务和金融创新扶贫战略,贫困评价标准体系,国际减贫合作战略,等等。

六、小结与讨论

中国扶贫开发道路具有鲜明特征。一是艰巨性。尽管中国扶贫事业取得了显著成就,但全国人均经济水平不高,区域发展不平衡问题突出,贫困地区特别是集中连片特殊困难地区,发展相对滞后。脱贫攻坚对象全部都是“硬骨头”,扶贫难度不断加大,边际效应不断递减,扶贫开发道路任重道远。二是阶段性。这与国家经济社会发展的阶段相一致,反映了中国政府把扶贫开发纳入国民经济发展总体规划,国家每前进一步,扶贫开发就往前一步。阶段性特征有利于分阶段开展扶贫脱贫攻坚。三是长期性。绝对贫困是相对的,相对贫困是绝对的。到2020年中国现行标准下所有贫困人口脱贫,指的是中国将历史性地解决绝对贫困问题。但是,相对贫困问题依然并会长期存在。四是多元性。政府主导,全社会参与,这是中国扶贫开发工作的重要经验。脱贫攻坚阶段更是呈现出专项扶贫、惠农政策扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措相互结合、互为支撑的“大扶贫”新格局。五是复杂性。扶贫内涵从单纯经济扶贫转为经济扶贫、能力扶贫并重;具体实践中发现贫困线低和温饱效果不稳定,实际扶贫规模远大于贫困线下人口数量;扶贫对象更加复杂,减贫难度加大;贫困人口在市场经济中更加弱势,相对贫困问题显现[37]。在自上而下贫困治理体系中,贫困问题与扶贫活动相关信息在逐层上传的过程中被有意或无意地加工、简化、重组,现有扶贫信息不足以为精准扶贫(识别、施策、评估等)提供支撑[38]。致贫原因复杂多元。六是特色性。突出体现在尚未完全形成的在马克思反贫困理论基础上实现中国本土化的、由新中国历代党和国家领导人提出、演进并逐步形成的、富有中国特色的扶贫开发理论体系[39]。七是国际性。中国的减贫事业是全球减贫事业的重要组成部分。中国扶贫开发道路是全球减贫道路中不可或缺的重要组成部分,中国扶贫开发成功经验具有国际分享交流价值。

中国扶贫开发道路在丰富的实践中发展。第一,理念的不断演进。当代中国农村扶贫开发核心指导理念经历了以救济为主的理念到开发与救助结合的理念转变,宏观战略理念经历了以经济开发为主的理念到统筹发展的理念转变,具体实施理念经历了以单向主导为主的理念向单向主导与互动参与并举的理念转变[40]。扶贫的有效性决定于扶贫理念,中国扶贫工作中存在的诸多问题无不与错误的扶贫理念——传统农业思维、直线经验思维、封闭孤立思维有关[41]。将“开发式扶贫”战略曲解为“区域发展战略”是不合适的[42]。第二,实践问题不断呈现。比如那些靠经济扶贫而摆脱贫困的地区,由于文化扶贫工作没有开展,人们的精神文化生活却是一片荒漠,出现“农民呼唤文化”的情景[43]。政府主推的产业扶贫项目实施效率偏低,农户土地经营收益权得不到有效保护,产业扶贫呈现过度行政路径依赖。其根源不在于产业发展本身,而在于产业发展的社会基础薄弱,社会建设缺位[44]。扶贫开发涉及资源的分配,资金的“瓶颈效应”在贫困地区经济发展中尤为突出[45]。贫困地区普遍存在自然条件较差、扶贫开发工作运行机制有待完善、扶贫资金不足且扶贫政策及项目缺乏针对性与实效性、人口素质低等亟待解决的突出问题[46]等等。第三,新对策新建议层出不穷。在扶贫开发进程中,坚持党和政府的主导、统筹城乡与区域发展、扩大社会参与和坚持自力更生等则是片区扶贫开发的现实选择[47]。在21世纪西部扶贫开发中,重点应放在提高人口素质和改善生态环境两方面,走一条教育生态式扶贫的道路[48]。在“三维资本”理论范式下,完善新型农村反贫困机制需要发挥物质资本的基础性作用、人力资本的智力支持作用以及社会资本的效应提升作用[49]。应把武陵山区的产业扶贫纳入社会建设,以社会建设巩固产业扶贫的基础,实现产业扶贫的可持续性,反过来又能提高社会建设的水平,形成社会建设与产业扶贫的良性互动[12]。基层组织建设与扶贫攻坚相结合,自我脱贫与社会扶贫相结合,经济扶贫与科教扶贫相结合,就地扶贫开发与异地扶贫开发相结合,整体推进与重点突破相结合,扶贫管理与扶贫攻坚相结合[50]。需要重视NGO在扶贫中的作用,主张走官民结合的扶贫道路,等等。

中国扶贫开发道路研究前景广阔。从现有文献来看,国内外在减贫理论层面已经取得了较为丰富的成果,但大部分都是基于宏观的普适应性的减贫机理基础上做出的,针对我国新常态发展背景下的减贫理论还有待开拓。同时,如何将我国复杂的贫困治理情境和国外已有的贫困治理理论有效衔接,形成具有本土特色的减贫理论还有待努力。深化中国扶贫开发道路研究,对构建我国独特的减贫理论体系,回应多维度贫困中的理论瓶颈及贫困群众的现实需求具有重大的理论意义;对于提高未来扶贫开发工作的水平,提升减贫效率具有重要的意义;是促进国际交流,推进扶贫外交的有效手段,可以更好地丰富中国的国际责任,树立大国形象,提升国家软实力。中国扶贫开发道路研究,要把重点放在构建减贫研究的综合理论体系、探索减贫研究的方法、凝练减贫模式等方面,同时注重研究的底层视角、社群视角和文化视角,推动多学科整合研究,纳入多学科视野,深入分析,推动相应学科的发展和知识体系的构建,丰富全球减贫知识库,建立多学科、跨领域的系列专题年度报告,多学科、跨领域参与研究的系列调查报告,推动多学科、跨领域系列研究著作的形成。从当前看,以下问题需要抓紧研究:脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的问题,脱贫攻坚与农村供给侧结构性改革关系问题,五大发展理念下脱贫攻坚战略政策体系完善问题,贫困退出质量监控体系和风险防控体系建设问题,国家帮扶和贫困地区扶贫对象内生动力培育有机结合问题,面向2030年减贫战略问题等等。中国扶贫开发道路研究要服务于实践指导,一是要推动政府、市场和社会三大减贫主体的通力合作,提升减贫合力。二是要选择试点贫困地区,通过驻点式研究总结具有中国本土特色的减贫理论和特色案例。三是要定期举办减贫论坛,为研究者与实践工作者提供交流平台。

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